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美国如何进行环保执法

作者:威斯尼斯人5158cc发布日期:2022-04-26

       尽管中美两国的社会和经济发展不同,行政机构和司法制度差异巨大,但这些都不应该妨碍我们去了解和借鉴美国的经验,我相信一个曾经为环境问题付出巨大代价的最大发达国家的经验和教训一定会有益于中国。
一、美国环境保护法律和法规制定过程
  一部美国环境保护法律的产生和其它法律一样,首先由美国国会议员提出环保的法案,当这个法案获得国会通过后,将被提交给美国总统给予批准,一旦该法案被总统批准(有可能被否决)就成为法律(英文为Act)。较著名的环保法有《清洁空气法(CleanAirAct)》和《清洁水法(CleanWaterAct)》。
  当一部法律通过后,国会众议院就把法律的内容公布在美国法典上,现在所有美国联邦法律的内容都可以通过因特网从美国法典数据库中获取。
  任何一部法都不是非常详细和具体的,就像交通法不能具体到你家门前街道的行车时速。以美国《资源保护回收法》为例,该法主要阐述由国会决定的固体废物管理的各项纲要,并且授权美国环保局为实施各项纲要制订具体法规。
  法规(英文为Regulation)是法律所规定必须执行的标准,比如法规指出什么是非法排放,以及对于非法排放的惩罚,环保法规由美国环保局制订并强制执行。
  美国环保局制订法规的过程是一个复杂的过程。其主要特点是公众的参与。首先美国环保局经过研究后决定需要设立哪些法规。然后将这些计划制定的法规列在联邦登记案上。这时公众就可以对这些法规发表意见。公众包括厂商、学术界、环保团体以及个人。环保局在听取所有意见后修改这些法规草案并最终确定下来。在实施整个过程的每一步,环保局都会登出通知。这些通知包括最初起草的法规、对公众意见的征求、对公众开放的任何一次法规讨论会,以及正式法规的全部内容。
  每年的4月和10月,美国环保局须发表一个全面的报告来阐述该局正在制订和已经完成了的法规。这些报告同样也是对公众开放的。当环保法规确定后,就被编入联邦法规典。联邦法规典(英文缩写为CFR)分为50册,每册专门涵盖一个特定的领域。几乎所有和环保有关的法规都编入第40册(又称40CFR)。联邦法规典每年都有所修改。约1/4的法规第三个月就要更新。
  通过以上介绍,我们可以大致了解美国环保法规和法规制订的过程,这里值得我们借鉴的是法规产生过程中的公众参与。由于环保问题和公众的健康有直接的关系,公众的参与非常有必要。应该根据中国的具体国情,使公众参与能够制度化,在当今因特网日益普及的情况下,广泛的公众参与应该完全可以做到。
二、美国环境保护法律法规的特点
  阅读美国任何一部环保法律都非一件易事。几乎每一部都会有几百页。比如美国《资源保护回收法》就长达466页,一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。对仅有一些环保专业知识的人要完全读懂这些环保法是困难的。特别是当双方对某些部分解释不同时,双方都非常需要环保法律师,而不是环保专家。这也说明法律用语的严格以及在对法律条文进行解释时对资格上的要求。
  所有环保法共有的特点,是对法律中的用语有明确定义和涉及这些用语所需的必要描述。以美国《资源保护回收法》为例,在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定,如果我们用一句话定义它,就是"在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者"。而在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如,首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物。同时还规定如果排放者临时需在废物产生地点堆放废物时,在270天内如果不超过6000公斤而废物运输路程又超过200英里的情况下不需要专门许可证等等。
  一个看似简单的用语,在该法中却需要做这样多的描述,其目的就是为了避免由于定义不清或描述过于简单有可能造成的法律漏洞和纠纷。为了使非法律专业者能够读懂这些环保法,美国环保局常出版一些比较通俗易懂的解释性文件对环保法律和法规做出说明。这些解释性文件也需要用很大的篇幅。比如仅对于《资源保护回收法》中的有害废物管理这一部分的解释篇幅就有165页。
  再如,固体废物是一个含义非常广泛的用语,它不仅包括无害的固体废物(如生活垃圾),也包括一些有害固体废物。所以同样是固体废物,对环境的污染和人体健康的危害则不一样。因此,明确定义和分别对待就显得非常重要。否则在执法时就会很困难。
  美国的《资源保护回收法》就专门对固体废物和有害废物分别给予详细定义并实施不同的法规。该法对于固体废物定义为生活垃圾废品、水和废水处理过程中产生的泥渣,非有害工业废物(如制造废物过程中产生的废水和非废水中的泥渣及固体),一些丢弃物质,包括来自工商、采矿、农业及社区活动中的固体、半固体、液体,或含有气体的物质。
  为了更有效地处置废物,保护环境,即使是同一种有害废物,法律上有必要再进一步做出详细解释。比如由家庭日常生活产生的固体废物有些是有害废物(某些装有腐蚀性或有毒物质的容器)。这些有害废物如果产生在工业过程中,就会适用于该法的专门条款。但对于日常生活产生的有害废物,该法却将其从有害废物的条款中排除并且把其归入一般固体废物条款中。如果不这样做,你可以想象使用规范工业有害物的法规对付家庭日常生活产生的这些有害废物会发生什么样的麻烦。而且也无法收到什么效果。
  我从因特网下载1995年的《中华人民共和国固体废物污染防治法》时,发现这部环保法只有7页。和美国数百页的环保法相比,这部法比较明白易懂,而且也似乎不需要律师做解释。该法只用了一句话去定义固体废物,这就是"在生产建设、日常生活和其它活动中产生的污染环境的固态、半固态废弃物质"。尽管这句话定义固体废物的状态以及产生处,但是对于关键词"废弃物质"却没有进一步的明确定义。由于"废弃"本身就有很多主观标准,所以法律上应该对该用语做出比较明确的定义。美国的《资源回收保护法》就对于"废弃"本身做出几种定义,其中一个就是回收的废弃物。
  我们都知道废物的回收再生是环保的重要部分。而对这一过程中出现的可污染环境的废弃物也必须有相应的解释。对此,美国的《资源回收保护法》专门把3种在回收过程中出现的废弃物从该法固体废物的定义中排除。这3种废物都有详细的定义:第一种是被直接用作某一生产过程所需的混合物;第二种是被直接用于商品的有效替代物;第三种是被直接用作回收的生产过程所需原材料。也就是说上述3种回收过程中的废物的处置不适用于该法。例如一些泡沫塑料制品的边角料,如将其直接用作包装填充物,即我们常说的废物利用,那么它就不属于废弃物质。反之,如果不能加以利用,随便丢弃,造成白色污染,就应属于废弃物质。
  这就是为什么美国的环保法会制定得如此复杂的原因。当我们步入复杂的工业社会时,如果环保法过分简单地定义一些看似简单的用语,这样的环保法是不能解决当前复杂的环保问题的。总之,制定环保法既要对用语明确定义,又要根据具体情况对已经定义的对象做进一步更详细的定义或区分,以便能制定出更为行之有效的法规,而同时可以避免主观解释不同有可能产生的很多法律纠纷。明确而详尽的法规才便于执法。
三、美国的环境保护执法
  能否有效地实施各项环保计划,取决于各项环保法规能否得以遵守。环保执法的目的就是要确保各项环保法规得以遵守并对违法者给予必要的纠正和惩罚。
  美国环保局在1999年有工作人员1.83万人,是美国联邦政府各项环保法中授权的执法部门。环保执法首先是对法律条款的适用者进行监测。以美国《资源保护回收法》为例,该法规定美国环保局或州政府环保部门有权在任何时候进入产生、运输、处理、储存有害废物的处置地点进行检查。当检查人员一旦怀疑被检查者有违反法规行为后,全国执法调查中心将会参与下一步的调查。
  执法检查的手段包括访问、查阅记录、取样、观察操作等,检查的结果可用于日后可能的法律行动。环保局或州政府在环保执法时有3种可供选择的行动。这就是行政行动、民事行动、刑事行动。
  行政行动是环保局或州政府所采取的不经法庭程序的一种执法行动。对待发现的违法者,通常的行政行动包括非正式和正式行动两种。
  非正式行动包括向违法者发通知和警告信。主要的对象是那些在监测和检查中发现的有轻微违法行为的违法者。目的是通过警告要求违法者采取必要的纠正行动。
  当发现违法者的行为比较严重时,环保局就会采取正式行政行动。这种行动是根据法律的条款对违法者发布行政命令并要求违法者执行命令。
  在美国《资源保护回收法》中,行政命令有若干种。一种是对违法者处以每天不超过2.75万美元罚款直至取消其有害废物处置许可证(产生、运输、处理、储存)。在发出行政命令的同时,也给予违法者要求举行听证会的权力。但如果违法者放弃这一权力,行政命令在发出后30天就开始生效。还有一种行政命令根据污染造成的危害,不仅发给目前的违法者,还可以发给曾经造成同样危害的责任者。该责任者也必须执行这一行政命令。这种行政命令处以的罚款是每天不超过5500美元。在1996年度,美国环保局采取了1186次正式行政行动。
  除行政行动外,环保局也采取必要的民事行动,把违法者告上法庭。民事行动的主要对象是对环境和公众健康造成比较严重危害的而且有着多次违法记录的违法者。在民事诉讼中,代表环保局的是美国司法部的律师。在1996年度,美国环保局采取了1280次民事行动。
  美国法院对这些违法者的民事处罚和环保局的行政命令相似,从罚款每天不超过2.75万美元直至取消违法者的有害废物处置许可证。针对一些无视行政命令而且继续违法的被告人,常因其行为遇到多起民事诉讼,后果会是数罪并罚。
  最后一种执法行动是刑事行动。行动对象是最严重的违法者,惩罚范围从罚款到判刑。《资源保护回收法》中的刑事处罚从每天罚款不超过5万美元或不超过5年徒刑直至罚款总额不超过100万美元或不超过15年徒刑。大约每7次刑事行动中,6次的结果是罚款低于每天5万美元或刑期低于5年。在1996年,环保局采取了262次刑事行动。
  在所有的行政、民事、刑事行动中,美国环保局都向外公开细节。每次环保局总部和大区的新闻发布会都有报道。公众都可以从环保局的因特网站上获得全部消息。被惩罚的对象从个人到整个城市。
  几年前,一名仓库工人在一个化学公司总裁的指示下处理有害废物。他把这些废物卸在当地一个低收入社区的废品箱后,公司总裁付给他400美元。最后当这些有害废物被发现后,当地3栋住宅的居民不得不因安全原因马上疏散。环保局采取的刑事行动结果是公司总裁被判5年徒刑缓期执行,200小时的社区服务和5000美元的罚款。那名工人被判5年徒刑缓期执行和5000美元罚款。该公司被判罚款4.3984万美元。
  在1998年和1999年,美国环保局针对1996年奥运主办城市亚特兰大的城市生活污水处理系统对当地河流造成的严重污染采取了严厉的行政和民事行动。结果亚特兰大被处罚的总额为320万美元。除此之外,该城市还必须按照行政命令的要求用巨资更新和改善城市的污水处理系统。这也是美国历史上最大的一起由美国环保局按美国《清洁水法》对一个大城市的处罚。

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